依靠法制改善我国教育投资状况

刘北林/张毅

    当前，许多国家不仅早已实现义务教育，而且正在凭借最新科技和现代化手段（如以通讯卫星或光纤电缆为沟通主干线、通过电话线路进入千家万户的国际电脑网络等）实现全民终生知识教育和技能培训的目标。相比之下，我们在保证中小学和大专院校足够教育经费数量以维持其日常基本开支上还存在许多问题：教育经费需求缺口大，下拨教育经费被挪作他用或干脆流失，中小学危险破旧校舍依然大量存在，收入水平本就偏低的教师工资被长期拖欠，学校缺乏资金以致无法正常补充教学图书资料和实验仪器设备等。尽管我们设立了令人感慨万分的“希望工程”，但教育事业乃立国兴邦的千秋大业，搞社会募捐毕竟“杯水车薪”，只能解决一时一地一部分问题，不能保证国家教育事业长期稳定的发展。鉴于在目前和未来相当长时期里，我国财政拨款仍然是教育机构经费的主要来源，各教育机构按历史延续和具体现实考虑分配和使用下拨经费的实际状况和结构模式（参见下图），笔者认为，充足的国家教育经费的财政投入和教育资金的有效使用，才是解决教育困境的最终出路。
    （附图 {图}）
    国家财政下拨教育经费（X ）以及教育机构对经费的分配使用结构（模拟图）
    一、提高国家教育经费财政投入量
    国家财政对教育投入的绝对数额，实际上是个多年积累下来的“老大难”问题。涉及到历史欠帐包袱重，现实通货膨胀抵消了努力追加的教育投资额（1994年21.4％和1995年15％左右的通货膨胀率超过了国家对教育经费的增长），历史上的生育高峰导致现在和未来一段时期内受教育人口呈逐年增加趋势，教育机构管理体制落后、机构臃肿、人员超编与人头费开支增加、超过教育财政投入增长幅度等。这方面存在的种种问题的原因固然是复杂多样的，国家财政困难也是公认的事实。
    但我们认为是否舍得对教育投入，特别是在国家经济尚不发达、甚至财政收支状况紧张时期舍得加大对教育的投入，反映了一种从长远战略和民族未来高度洞察事物的眼光和魄力，关键还是在对教育的认识和观念上。应当让每个人，特别是领导者都清醒地认识到，教育投资属于一种以目前的开支换取长远的国民整体文化水准、道德风尚和专业技能等综合素质的提高，并在此基础上实现社会和经济效果最大化的特殊投资，好比是“ 前人栽树”一样，要十几甚至几十年方可见效果。
    时至今日，面对种种严峻的现实问题和在未来社会里由于人口的进一步增长、各人争夺社会上有限的生存资源、空间和发展机会而不可避免地产生各种利益的矛盾与冲突的前景，我们认为，社会性教育经费开支纯属政府财政（费用）支出范畴的观念应该到有一个彻底转变的时候了。要从全社会由于教育失误所无法实现的本可获得的收益（成本1 ）和社会矛盾冲突与激化造成社会种种破坏损失和开支（成本2 ）的总成本（或代价）的角度和高度去认识教育投资对社会整体福利的作用，即今天的一元教育经费是投入还是节省，反映在未来社会中是远远超过一元的社会财富或社会损失。我国当前社会活动中出现的违法犯罪和给人民生命财产以及社会带来巨大经济损失和恶性社会后果的事件中，有相当大部分属于前十几或前几十年教育失误的结果。
    在目前我国社会里，存在着许多没有受过起码知识和道德启蒙教育，却为生存而四处盲目流动寻找就业机会的劳力群体。由于面对的社会环境系统不完备或不友善（教育失误因素占其成因的相当比重），他们所产生的临界身心压力伴随着自身素质的后天缺陷、自我行为约束能力差、对社会和谐以及尊重法律、尊重他人利益和社会公共利益的意识淡漠，已经对社会稳定构成现实的威胁。这是教育系统以一种模糊联系方式反映在社会上的“因果循环效应”。我们在被迫吞嚼着前十几或几十年教育失误后果的同时，又在通过我们今天的教育酿造明天的结果：或甘露或苦酒。
    因此，在提高国家财政教育投资总量方面，我们建议：
    （一）国家有关方面要下大决心，宁可在别的方面牺牲一点，也要保证未来年代教育投资在绝对数额和相对可比数额上的大幅度增长。事实上，眼前的一些牺牲，正是为了日后经济能够在更高素质的人口基础上实现持续高速增长，社会因为更多受过良好教育的公民而在人口压力日增和竞争剧烈下仍然能够进入或保持一种和睦优雅的境界。
    （二）组织有关机构和专家学者研究在目前社会商品零售价基础上增加征收1 ％左右教育税的可行性（类似于国外在商品标价基础上计算和单列3％—5％销售税的做法），并以法律条文形式规定下来予以实施，确保全部应缴数额及时收入国库，专款专用，做到“取之于民，用之于民”。教育是关系到整个民族今后生存和发展的基础和条件，又同每一个家庭子女教育及切身利益密切相关。“教育兴衰，匹夫有责”。相信只要宣传得当，是会获得广大人民群众的理解和支持的，要让“为了明天的优雅社会，让我们今天投资教育”的口号通过各种大众传播媒介，进入每一个中国人的心中。
    （三）为进一步调动地方办教育的积极性，必须让地方领导对当地的教育给予高度重视。建议在今后对地方领导的考核中，加入对教育事业的投入和取得成就方面业绩的考核，并作为一项重要的考核指标纳入干部续职、升降考核标准。国内外无数的事实均已证明，对教育不能给予高度重视的领导不是一个好领导，至少不是个具有从国家和民族长远战略角度思维和决策的领导。
    （四）由于法规制度不健全，监督机制不完善的漏洞，每年都有相当一部分的国家教育经费流失或被挪作他用。如果我们一方面开展“希望工程”活动，希冀借助本质上属于社会慈善捐赠的力量来维持和发展我国的教育事业，而另一方面却又出现和容忍有限和宝贵的国家财政教育经费流失和被挪作他用，将是一种极其不合理甚至荒谬的现象。这种漏斗式的流失产生的“黑洞效果”，对原本就已“捉襟见肘”的教育经费短缺无疑是 “雪上加霜”。因此，是否考虑制定一部《教育经费使用法》，以法律的形式规定国家教育经费拨款为特别性专用款项，绝对不允许流失和挪作他用。在法律条文中要明确规定使用教育经费用途、办法和费用开支报告与审计制度，以及违犯者必须承担的法律责任和后果。另外，建议在每年的财政、税收和物价大检查中，增设专门科目和人员，审查国家教育经费下拨和使用情况。
    二、改善教育经费使用效果
    除了在教育投资数额上国家应当采取立法等一系列措施，加大和保证国家财政和社会对教育的投入数量（即努力“把蛋糕做大”）外，从质量上改善和提高教育投入的使用效果也是当前教育行业面临的亟待解决的问题。
    目前，我国的教育机构体制和与此相对应的教育经费使用分配政策与结构方面存在许多弊端，其中有些是历史的延续，有些则是现时社会性服务设施机构不健全以及传统思维定势的结果。比如企事业“办社会”，搞 “大而全”、“小而全”的经营管理模式，造成大中小学里机构臃种，人员超编，相当大比例的教育经费被用于给教职工开工资、发福利以及后勤、行政和管理费用开支上。因此，有必要召集有关专家学者和决策部门，就教育机构体制改革、改变现行教育经费分配使用政策和结构、提高有限的教育经费使用效果的措施与途径等课题进行研究，努力使“好钢用在刀刃上”，从投入总量和使用效果两方面同时入手，推进教育事业的发展。
    （一）加快教育行业体制改革步伐，在暂时冻结教育机构人员编制和工资基数的基础上，扩大其自主权，鼓励人才流动。通过一些精心制订的政策和监督、考核指标，推动教育机构尤其是领导者积极主动地通过压缩减少辅助性人员、淘汰不合格教师等灵活方式引进急需的优秀人才，通过“吐故纳新”，逐步建立一种单位人才结构的自我更新与优化机制。为此，国家应改变目前对教育行业的粗放型管理模式，把对教育机构的考核从简单的数量方面考核转变到质量方面的考核上。在现有笼统的“在校生数量”、“升学率”等考核指标基础上增加“教师与教学辅助、行政管理人员比例”、“全体职工与在校生比例（或人均学生数）”、“工资福利性开支、行政管理经费开支占总支出百分比”、“教学实验设备与图书支出（扣除物价指数）比上年增长百分比 ”、“单位人员专业结构变化与人员流动结构统计报告”等考核指标，鼓励与教学直接相关的开支，压缩与教学间接相关或关联不大的费用开支，最终改善和提高教育经费使用效果。
    （二）近些年来，各企事业单位的行政和管理费用有不断上涨的趋势，教育机构也未能例外。一方面原因是随着社会经济形势的转轨和巨变，各种物品价格上涨，导致开支加大；另一方面也是由于社会出现的奢华消费和攀比之风影响，再加上财务管理制度执行不严格所致。建议国家加大财政、税收、物价大检查力度，则既可收平抑物价、减轻企事业和人民生活费用开支负担之功，又可获增加国家财政收入之效。特别要严格掌握和控制文教办公用品类商品的价格，必要时制订一些法规条例，从信贷、税收等方面采取一些措施，鼓励薄利性质的文教办公用品类商品的生产与经营。
    （三）为改善教学机构办学基础设施环境和教职工居住条件，最大限度地发挥有限的教育基本建设投资的作用，应对教育机构投资建设或购买教学楼、馆、所和教职工住宅给予政策和财政、税收方面的支持。在具体的改革实践中，可以考虑通过财政补贴或减免教育机构基本建设中应缴纳的土地使用费、城建收费和其他类费、税的支出，提高教育行业基建投资使用效率。
    另外，客观上由于北方的一些教育机构地处高寒地带，在同等建设面积情况下，基本建设投资成本相对南方地区要高一些（墙壁厚度大、双层门窗、室内安装取暖设施、楼外设置锅炉房及设备等）。但我们发现，近些年建筑业材料和煤炭、水电等的价格以大大高于其他物资材料价格上涨的幅度，给基建投资资金原本就短缺、自筹资金能力又差的教育行业带来了超常的压力和负担。因此，尤其需要国家给予一定的照顾。
    （四）为了保证科研和教学单位对教学实验仪器、设备、用品以及图书资料等的需要，要严格审核控制该类产品市场价格，制止利用精神文化类产品谋取“暴利”的行为。同时，可否从考虑提高中华民族文化素质的认识高度，加大对科研教学和精神文化产品生产和经营单位的财政补贴和减免税、费等优惠政策的份量，并依法严格筛选管理该类企业。可以学习借鉴国外一些成功的做法，例如鼓励图书出版商向教学科研单位赠送图书，凭接受捐赠单位的有效收据，按一定比例抵扣其当年应缴税额。
    只要国家舍得投入，善于投入，我们教育事业落后的状况在近期内出现良好转机是大有希望的。关键在于决策领导机构在下定决心之后，要组织有关专家，针对财政教育投资方面存在的具体问题及根源逐一进行研究，制订一些操作性强、责任分工明确、专门负责机构易于实施和监督进展情况、效果评估简便易行、后续奖惩措施明确公正的条例，由点及面，逐步推广，并在实践证明有效后，以法律的形式固定下来，力争早日把我国教育事业投资管理纳入法制化的轨道，推动教育事业的健康迅速发展，为中华民族未来生存和发展的千秋大业奠定坚实的基础。
    （作者单位：黑龙江商学院）
    责任编辑李振凤＊